构建农业农村发展新动能　助力乡村全面振兴——《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》专家解读

作者： admin 编辑： admin 来源：未知点击数：发布日期： 2020-04-23 09:041

信息摘要：

日前，农业农村部印发了《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》（以下简称《规划》），对家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型农业经营主体和

编者按

日前，农业农村部印发了《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》（以下简称《规划》），对家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型农业经营主体和服务主体的高质量发展作出了具体规划，提出了五大支持政策和四大保障措施。如何理解并落实好《规划》精神，推动新型农业经营主体和服务主体高质量发展？本报邀请权威专家为您解读。

从三方面发力促进主体高质量发展

中国人民大学农业与农村发展学院　孔祥智

落实《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》，促进新型农业经营主体和服务主体高质量发展，要从以下方面发力：

第一，突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体。2018年9月21日，习近平总书记在中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行集体学习时强调，要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展。这是因为，在各类新型经营主体中，农业企业最终要经过合作社与农民建立利益联结机制，或者像广东温氏集团、山东新希望六和集团那样引入合作社理念实现企业与农户联结机制的合作社化。在适应市场过程中，家庭农场的最终归宿也必将是联合与合作，即要么领办合作社，要么加入较大型的合作社。因此，高质量的家庭农场是规范而有竞争力的农民合作社发展的基础。2020年中央一号文件指出：“重点培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，培育农业产业化联合体，通过订单农业、入股分红、托管服务等方式，将小农户融入农业产业链。”

《规划》体现了总书记讲话精神，具体部署了家庭农场和农民合作社两类新型经营主体的质量提升工作。要引导返乡劳动力、有意愿回到农村就业的大学生在农业领域创新创业，通过流转土地创办家庭农场，提升农业发展的整体质量；各地要建立完整的家庭农场名录管理制度，对纳入名录的家庭农场给予贷款、保险、用地、用电等方面的优惠政策，鼓励家庭农场之间的联合与合作；认真总结农民合作社质量提升整县推进行动的经验，瞄准产业发展需求促进合作社规范化和质量提升，提升合作社在市场上的话语权、对农民的带动水平和与企业的谈判能力，鼓励合作社的再合作，即成立农民合作社联合社，扩大合作社的影响力。要按照2020年中央一号文件的要求，支持家庭农场、农民合作社等新型经营主体建设产地分拣包装、冷藏保鲜、仓储运输、初加工等设施，促进农业现代化水平的提升。

第二，大力促进各类社会化服务组织的发展。《规划》指出：“按照主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的原则，加快培育各类服务组织，充分发挥不同服务主体各自的优势和功能。”要以农村集体产权制度改革为契机，推动村组集体经济发展，增强村集体经济组织的服务能力；鼓励农民合作社为非成员提供社会化服务，增强其带动成员的能力；支持家庭农场发挥社会化服务功能，提供服务提高收入；提倡“龙头企业＋基地＋合作社＋农户”模式，以及龙头企业合作社化模式，提高企业对农户的带动能力；实施好中央财政支持农业社会化服务项目，让更多农户受益。

第三，进一步完善落实各类支持政策。包括完善新型经营主体和服务主体财政支持体系。鼓励金融机构建立新型经营主体和服务主体信用名录，给予信贷支持；充分利用发挥全国农业信贷担保体系和地方政府担保体系的作用，创新担保品种；按照2020年中央一号文件的要求，推动温室大棚、养殖圈舍、大型农机、土地经营权依法合规抵押融资；建立健全农业保险体系，不断提升新型经营主体和服务主体的风险保障水平；鼓励地方政府探索开展产量保险、气象指数保险、农产品价格保险、收入保险等新的保险类型。按照2020年中央一号文件的要求，将农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装、废弃物处理、管理看护房等辅助设施用地纳入农用地管理，保障新型经营主体和服务主体的合理用地需求。鼓励地方以政府购买服务等方式解决新型经营主体和服务主体的财会人员短缺问题；推动地方职业学校和农业广播电视学校培养培训家庭农场经营者、合作社理事长和主要经营管理人员、服务企业经营管理人员，不断提高他们的业务水平和经营管理水平。

加快培育发展多种类型的家庭农场

中国农业大学经济管理学院　何秀荣

《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》中专门谈到了加快培育发展新型农业经营主体和服务主体之一的家庭农场。说到家庭农场，大部分国家都是针对农场经营主体是农民家庭而言的，即家庭经营的农场，不论它是大农场还是小农场。目前我国家庭农场基本特征是以家庭成员为主要劳动力，以家庭为基本经营单元，从事农业规模化、标准化、集约化生产经营。

从世界经济发展规律看，随着工业化进程中的国民收入增长，农民也需要收入增长，但小农户的经营收入是跟不上国民收入增长步伐的，所以小农户增收主要依靠转产高价值农产品、扩大经营规模、兼业甚至离农、政府补贴四条途径。加快培育发展家庭农场，要坚持农户主体，鼓励有长期稳定务农意愿的农户适度扩大经营规模，发展多种类型的家庭农场。同时，把符合条件的种养大户、专业大户纳入家庭农场范围，一并支持服务。在此基础上，衍生出农业技术进步、提高技术和经济效率、专业化、商品化、产业融合等内部效应和带动与服务小农户等外溢效应。

现代经济体系中，小农户在收入压力和外部竞争中经营日趋艰难，具有规模经济的家庭农场等各类新型经营主体在现代农业经营中会渐渐取得主流经营主体地位。发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，是建设现代农业的前进方向和必由之路。尽管在大国小农的国情中这个演变过程需要较长时间，但趋势性结局不会改变。我国当前政策只是在这个演变过程中要注意尽可能让小农户有机衔接现代农业发展，以缓解小农户的演变“疼痛”，保障农业经营主体转型和农村社会的平稳过渡。

工业化社会中由于小农户的劳动机会成本较高和农业比较效益较低，往往导致一部分小农户粗放经营甚至抛荒，从而进一步降低农户层面的技术效率和经济收益。培养发展新型农业服务主体，提供农业作业环节的社会化服务，可以缓解小农户的农业作业规模不经济问题、提高耕种质量和节本增效。正因为实践中印证了理论认识，所以，农村中逐渐兴起了单环节、多环节、关键环节和全程等多种托管模式。

因此，当前政策的发力点，一方面培养发展新型农业经营主体，通过发展适度规模的家庭农场来克服土地规模不经济问题；另一方面培养发展新型农业服务主体，通过提供社会化服务来缓解作业规模不经济问题。这类新型服务主体往往由家庭农场、合作社、龙头企业、专业服务公司担当。由于家庭农场数量多、贴近小农户、具有较强的地缘亲缘关系，其外溢服务作用往往更大。

我国已经出现了不少家庭农场等新型农业经营主体和服务主体，但总体上说，还存在着发展不平衡和不充分、实力不强、比较脆弱等问题，跟不上国民经济发展要求和国际竞争形势。所以必须加快培育发展家庭农场等新型农业经营主体和服务主体，并且不仅在数量上加快培育发展，更重要的是在质量上加快培育发展。家庭农场只有提升经营活力、提高农业经营效率，才能具有发展实力和带动能力。这是推进农业现代化的需要，也是增强国际竞争力的需要、还是实现乡村振兴的需要。

加快培育家庭农场并实现高质量发展，其关键是全面提升家庭农场经营者素质和能力，培育造就家庭农场自身在市场经济中的经营活力，坚持把提升发展质量和效益放在首位；另一方面需要政府的大力支持。当今世界各国的农业和农场发展都离不开政府支持，这是由当前农业的弱质性、外部性和较低劳动生产率决定的，加快培育发展家庭农场自然也需要政府支持。该《规划》用两章篇幅阐述了完善支持政策和强化保障措施，通过制度政策来切实发挥引导、培训、技术、示范、财政、金融、保险等支持作用，加快培育发展家庭农场。政府支持不是简单地提供形式上的服务支持，而是针对家庭农场现实需求来提供精准有效的高质量支持和帮助。比如在提升家庭农场经营者素质和能力的培训方面，以往一些地方存在收效甚微的结果。要提高培训质量，政府委托的培训机构就必须对具体的培训内容、培训师资、培训渠道、培训方式、培训时间等培训效果要素提高适宜性、针对性和方便性，从而有效提升家庭农场经营者素质和能力。

引导农民合作社向高质量发展轨道迈进

南京林业大学农村政策研究中心　高强

日前，农业农村部印发《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》，为包括农民合作社在内的各类新型农业经营主体和服务主体培育发展工作指明了路径和方向。

农民合作社是广大农民群众在家庭承包经营基础上，共同成立的自愿联合、民主管理的互助性经济组织。自2007年农民专业合作社法颁布实施以来，农民合作社在全国各地蓬勃兴起，正逐步成为重要的现代农业经营组织，在带领农民建设现代农业、参与国内外市场竞争、提高农业生产和农民进入市场的组织化程度中发挥了重要作用。农民合作社这十多年的发展历程，既是与时俱进不断创新的历程，也是向高质量发展不断迈进的历程。截至2019年底，全国依法登记的农民合作社达220.1万家，产业涵盖粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要农产品，并逐渐从传统种养业向农产品加工、休闲观光旅游农业、民间工艺制作和服务业延伸，呈现出“合作社+”的积极态势，在乡村振兴中发挥重要承载性作用。但与此同时，合作社也面临发展不平衡、不充分、实力不强等问题，特别是部分农民合作社运行不够规范，成为推进农民合作社高质量发展的关键制约因素。已有的经验表明，农民合作社发展的速度和规模不是问题，关键是如何规范提升、促进良性发展，牢牢把握住质量和效益这条生命线。要从战略高度和长远角度看待农民合作社规范提升问题，坚持规范与创新并举、质量与效益并重，以制度促规范、以规范促发展，探索系统、集成、整体推进农民合作社高质量发展的方法和路径，构建激励约束相容、多方协同的政策支持体系。关于《规划》中提到的目标任务，我有如下几点认识：

一是提升农民合作社规范化水平。这是农民合作社高质量发展的前提和基础，也是当前和今后一段时期最为迫切的任务。首先，要推进依章办事，指导农民合作社制定符合自身特点的章程，切实发挥章程在依法办社中的基础性作用。目前这一点是我国不少农民合作社规范化建设中的短板。要把章程管理和法人治理结构完善协同起来，建立健全成员大会、理事会、监事会等组织机构，让农户成员积极参与社务管理、乐于参与社务管理，实行民主管理、民主监督。其次，要突出抓好财务规范，落实盈余分配，将农民合作社财务管理规范摆在各类试点或示范创建的突出位置，指导农民合作社认真执行财务会计制度。再者，要做实成员账户，理顺农民合作社产权关系，以成员账户管理实现农民合作社良性治理。

二是增强农民合作社服务带动能力。这是农民合作社高质量发展的出发点和归宿，也是联农助农富农的真正体现。中国人多地少的特殊国情决定了大量的小农户将长期存在。农民合作社作为一种制度化的合作组织，不仅是一个经济实体，又是一个社会组织，更是乡村治理的重要载体，在产业发展、乡村建设、生态保护、文化传承、脱贫攻坚等方面发挥着多维功能。推动农民合作社高质量发展，要顺应产业发展逐步交叉渗透的变动趋势，立足自然风貌、田园风光、乡土风情的优势，引导农民合作社从单一业务向产加销多种业务拓展，由生产领域向生产生活生态深度融合转变，深入挖掘农业多功能性，增强综合服务带动能力。当然，农民合作社功能分化要以市场需求为导向，顺应农民合作社发展阶段性特点，既不能忽视，也不能人为扩大。

三是促进农民合作社联合与合作。这是农民合作社高质量发展的必然要求，也代表了转型升级、提质增效的发展趋势。实践表明，多数单体农民合作社经营规模普遍较小，经济实力不足，发展能力不强，难以有效应对激烈市场竞争，迫切要求加强联合与合作。此外，《规划》还提出，“鼓励同业或产业密切关联的农民合作社在自愿前提下，通过兼并、合并等方式进行组织重构和资源整合，壮大一批竞争力强的单体农民合作社。”这一规定，是《规划》中的一大亮点。新修订实施的农民专业合作社法已赋予联合社法人地位，在法律上解决了联合社法人资格的问题。尽管近些年来联合社发展取得了积极成效，但与公司等市场法人相比，仍存在联合不紧密、经营松散、品牌化不强等问题。鼓励农民合作社通过兼并、合并等方式进行组织重构和资源整合，为农民合作社提升自身实力提供了新路径。

四是加强试点示范引领。试点是改革的重要任务，示范是推进改革的重要方法。试点示范能否发挥引领作用，直接关系到农民合作社高质量发展的目标成效。开展农民合作社质量提升整县推进是推动农民合作社高质量发展的一项重大举措，也是完成上述三项任务的重要保障。在不到两年的时间里，农业农村部先后批复了两批整县推进试点。这些试点单位坚持“量质并举、以质为先”，不断创新工作手段，积极引入社会力量，有力促进了农民合作社质量提升。农民合作社示范社是农民合作社高质量发展的先进代表，对于农民合作社创新实践发挥着重要引领作用。《规划》提出，持续开展示范社评定，建立示范社名录，推进国家、省、市、县级示范社四级联创。可见，对于整县推进试点如何推动、示范社如何创建、怎么管理，《规划》中都提出了明确的目标和要求。下一步，建议继续抓好此项工作，强化试点示范引领，聚合资源要素，完善支持政策，推动《规划》落实落地。

推进农民教育培训　促进农业全面升级

中央农业广播电视学校　齐国

农业农村部印发《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》，这对于解决“未来谁来种地”“如何种好地”，促进农业全面升级，加快农民全面发展，助力乡村全面振兴意义重大。

高度重视农民教育培训释放两个信号

知识能力决定新型农业经营主体和服务主体发展的质量。主体发源于农民特别是高素质农民。发展农民教育培训，培育高素质农民，提升经营者素质能力，才能为主体发展提供持久动力。连续六届“全国十佳农民”中，专科以上学历层次的占61.7％。据统计，美国家庭农场主90％具有高中及以上文化程度，荷兰90％的农民受过中等教育，法国农民一般具有高中或大专文化，日韩农民普遍高中毕业。这说明农业从业者的底色决定了农业效益的成色。农业的竞争，归根结底是经营者素质的竞争。

全方位构建农民教育培训格局势在必行。农民教育培训要兼顾效率和公平，既要突出家庭农场经营者、农民合作社骨干、农业社会化服务组织负责人等重点人群，又要兼顾广大普通农民。要建立从培训到中职、高职甚至应用型本科相互贯通的人才培养通道。要为广大农民知识更新和技能提升提供持续不断的教育培训供给。

突出三大群体分类开展人才培养

聚焦重点人群，加大主体带头人培训力度。带头人是主体高质量发展的核心骨干。《规划》坚持人才本土化培养和吸收引进相结合，坚持产业中育人、实践中育人，实施新型农业经营主体带头人轮训计划、农村实用人才带头人示范培训等专项，精准聚焦提升主体带头人能力素质，引导返乡下乡人员创新创业，补齐农业产业知识短板，不断发展壮大主体队伍，让更多农业从业者成长成才。

聚焦青年接班人，大力发展农业职业教育。青年接班人问题极为关键，要高起点高素质。《规划》突出强调农业后继者的职业教育，并同步考虑务农农民的学历提升，实施高素质农民学历提升行动计划，量身定制培养方案，探索灵活多样培养形式，让更多愿意学、能够学的主体经营者就地就近就便接受中高等职业教育，促进农业职业教育与产业发展有机融合。推进农业职业教育供给侧改革，鼓励支持学生学农务农，引导农业院校办农教农，培养更多具有较高学历层次的农村青年和新农人。

兼顾小农户发展，全面提升综合素质。大国小农是我国基本国情，以小农户为主的家庭经营是我国农业经营长期存在的主要形式，各类主体大多发源于优秀的小农户，小农户综合素质越高，主体整体发展就越优。《规划》抓住主体高质量发展源头，组织冬春农民培训、实用技术培训以及现代传媒等多形式教育普及，全面提升农民综合素质和自我发展能力，促进小农户与主体带头人形成“跟得上、带得动”的良性互动，推动小农户与现代农业有机衔接。

打好组合拳强化基础服务支撑

强化政策支持。继续加大高素质农民培育计划和学历提升行动计划实施力度，扩大覆盖面，加强政策配套，切实落实农民接受高职教育的生均拨款经费，有条件的地区要将农民接受中高职教育一并纳入免学费资助政策范围，逐步建立从培训到中职、高职甚至更高层次教育的系统配套扶持政策体系。

加快体系建设。加快构建政府主导、多元力量参与的高素质农民教育培训体系。农广校作为农民教育培训专门机构，要发挥体系覆盖全国、农民影响力大的优势，进一步强化组织服务职能。实施“双百”工程，引导涉农院校更多承担高素质农民和农村实用人才培养。农业科研院所、农业龙头企业等社会力量要发挥各自特长，推进科技成果承接转化，提供实习实践、创业孵化、跟踪指导等支持服务。要加快形成各类资源在机构间和区域间协调对接、共建共享、优势互补、高效协作的高素质农民教育培训体系。

狠抓提质增效。坚持需求导向，关键是精准，要选对人选准人，科学确定培养目标和规格标准，有的放矢。要分层分类分级开展培育，选好师资、用好基地、配好教材，促进人才培养与供给匹配，突出针对性、有效性。要加强师资建设，优化队伍结构，打造一批“懂农业、爱农村、爱农民”的优秀师资队伍，促进共享共用。要完善质量监督与考核机制，及时发现问题、及时反馈、及时解决，形成良性循环。

全程指导服务。知识能力转化为具体经营实践是一次巨大的飞跃，极为困难、风险很高。要突出高素质农民培育与创业兴业、生产经营实践紧密结合，整合各类资源，通过结对帮扶、交流考察、技术指导，实现知识和技术的高效转化应用。建立教育培训、成果转化、技术推广、经营服务、创业支持一体化的全程跟踪服务机制，特别要在产业发展、用地政策、信贷担保和金融保险方面进一步加大支持力度，提升创业成功率，提升生产经营效益。

促进服务主体多元发展和服务方式创新

农业农村部农村经济研究中心　张照新

《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》重点围绕四个方面，加快构建立体多元、功能互补、复合高效的社会化服务体系，提升小农户发展现代农业的能力，夯实乡村振兴的基础支撑。

一是促进各类服务组织多元化发展。各种服务组织具有不同的特点和优势，各自适合不同区域、不同产业和不同规模的农户。要积极支持各类主体进入农业服务领域，竞相发展，发挥各自的功能作用。支持农村集体经济组织发挥统一经营的功能，为农户提供生产性服务。鼓励农民合作社利用贴近农户、聚焦产业的优势，向成员提供各类产中作业和产销服务，发挥纽带作用。引导龙头企业通过基地建设和订单方式为农户提供全程服务，发挥产业链的服务带动作用。支持专业服务公司利用其资金、技术和机制优势，为农户提供专业化技术服务，成为社会化服务的骨干力量。推动供销社利用深耕农村多年形成的农资供销网络，延伸服务链条，拓展服务领域，成为社会化服务的重要力量。要看到，我国农业产业处在加速变革进程中，服务主体急剧增多，服务内容大幅拓展，不同服务组织的功能作用也在实践中不断探索和演进。因此要以包容的心态和动态的眼光看待各类服务组织的发展定位，通过市场竞争形成立体多元、功能互补的社会化服务体系。

二是加快服务方式和机制创新。一方面要以生产托管服务为重点加快服务方式创新。近年来各地立足于各自产业特点和农户需求，在实践中探索出了丰富多样的农业服务方式。尤其是起源于山东的生产托管服务，将耕种管收等生产作业统一托管给服务主体，有效解决了传统小农户技术水平偏低、劳动力不足的难题，成为广受欢迎的服务方式创新。针对当前多数农村地区空心化、农村人口老龄化的现状，要把生产托管作为政策支持重点，引导服务组织根据不同地区、不同产业和不同经营主体的实际需求，发展单环节托管、多环节托管、关键环节综合托管和全程托管等多种托管模式，为农户提供保姆式、集成式服务，把小农户带入现代化生产轨道上。另一方面引导各类服务主体加强联合与合作。随着城乡居民消费需求不断升级，农业产业链不断拓展，参与服务的主体不断增加，服务内容不断增多，不仅需要服务主体与生产组织合作，也要求各类服务主体协同协作。因此，应鼓励各类服务主体与经营主体之间、服务主体与服务主体之间，围绕同一产业或同一产品的供应链，以资金、技术、服务等要素为纽带，通过服务联合体、服务联盟等不同方式开展联合与合作，实现功能互补、融合发展，切实提升产业的整体质量和效益。

三是完善支持政策体系。我国农业比较效益相对偏低，部分小农户对社会化服务支付能力不足，尤其是对清洁生产、循环经济等增收效果不明显但外部经济性较强的作业服务，支付意愿不强。而面对众多分散的小农户，服务主体的组织成本和作业成本也相对较高，成为社会化服务发展的双重制约。社会化服务体系建设，需要完善的支持政策体系。近年来国家财政不断加大扶持力度，对于推动社会化服务快速发展发挥了重要作用，但是资金总量相对偏少，政策精准性仍然存在不足。下一步要在加大资金投入的基础上，瞄准重点领域，创新支持方式，提升政策效能。一方面，各地要针对本地农户急需而服务组织发育不足的领域，选择优先扶持的重点和方向；另一方面，要根据扶持的对象和环节采取有效扶持方式。在产中环节，可以根据作业量和价格给予一定比例的补助；在产后的市场营销、品牌建设、金融保险等环节，则可以通过政府购买服务、建设公共服务平台等方式，引入专业化服务组织，为经营主体提供顾问式、菜单式服务，提高服务针对性和有效性，最大限度发挥财政资金的支持效率。

四是推动形成规范有序的市场环境。农业生产作为自然生产过程，与服务主体的服务行为有关，更受多种自然因素的影响，从而给服务质量和效果评价带来难题，不但影响了农户对服务的接受程度，还导致服务主体良莠不齐，难以形成良性竞争。要解决这些问题，首先要健全服务标准体系。可以由政府部门或服务组织行业协会、标准协会等单位牵头，立足于当地产业实际和社会化服务的需要，研究制定各类作业服务的标准和规范，为服务质量和效果提供公平公正的评价依据。其次要加强服务合同指导监管。要在尊重市场的前提下，引导服务组织合理确定各环节作业服务的价格，指导服务主体和农户规范签订服务合同，合理确定双方的权利和责任，减少双方的争议和纠纷。再次要完善服务主体信用评价机制。地方政府可以探索建立社会化服务组织名录库，对各类服务主体进行动态监测，开展信用打分和分级，作为行业管理和政策支持的依据，促进服务主体的优胜劣汰，实现农业服务业的良性发展。

返回列表

本文标签：

构建农业农村发展新动能 助力乡村全面振兴——《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》专家解读

构建农业农村发展新动能　助力乡村全面振兴——《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》专家解读